作为党的十八届四中全会之后国家立法机关所进行的首次重大修法活动，《行政诉讼法》的修改备受社会各界关注，而修改后的《行政诉讼法》总则中有关“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定是其中的一大亮点。修改后的《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这一制度的确立，不仅能提高政府威信，还让老百姓感受到行政机关对自己的尊重，能够真心听取自己的意见，改善一直以来官贵民轻的思想，有助于实质化解官民矛盾。

一、行政机关负责人出庭应诉情况

为了检验2015年《行政诉讼法》对这一制度确立的实施情况，以及从中发现问题和提出相应对策，作为韶关市基层法院行政案件集中管辖审判庭，我院行政庭统计了2017年1月至12月韶关市行政诉讼行政机关负责人出庭应诉的数据，由于本市行政诉讼一审案件数量多，2017年全年行政庭收案429件，故本次统计只统计县、区人民政府和市直单位的行政机关负责人出庭应诉情况—即3区7县（武江区、浈江区、曲江区、乳源县、仁化县、乐昌市、始兴县、翁源县、新丰县和南雄市）的人民政府和韶关市农业局、韶关市不动产登记中心、韶关市财政局等，其他区县直机关不在本次统计范围内。

    据此，此次统计的样本是186宗一审行政案件，其中，开庭审理案件为150件，23宗撤诉，1宗未开庭就驳回起诉。而行政机关负责人出庭应诉的案件有33件。[1] 除去撤诉和未开庭就驳回起诉的，区、县人民政府及市直机关的出庭应诉率为22%。

二、行政机关负责人出庭应诉率低的原因

    新修订的《行政诉讼法》关于行政机关负责人出庭应诉的规定，为官员与群众的相互了解和互动提供了时间和空间，创造了平等对话的平台，有利于解决纠纷，化解矛盾，真正的案结了事。但是，该制度实施以来，在司法实践中并没有很好的达到立法的目的，出现前文所述的情况，笔者认为主要有以下3点原因：

1、行政机关领导人的出庭应诉意识不强。一是行政机关负责人还是坚持老思想，行政机关负责人以官为尊、以官为权的“官本位”思想还是比较严重，有以权压法等与法治理念相违背的行为，不积极应诉。二是行政机关负责人觉得当被告很没面子，总是以各种理由避免出庭，不想在法庭上露脸，虽然我国法治化进程正在加速进行中，但是中国封建社会遗留下来的--我国社会尤其是官场，法治意识依然不强，因此这就导致行政机关负责人认为出庭打官司是件很丢脸的事情，所以内心是抗拒上法庭的。

2、行政机关负责人出庭应诉的规定过于宽泛。新修订的《行政诉讼法》第3条第3款规定，行政机关应当出庭应诉，因特殊情况不能应诉的，应当指派相应的工作人员出庭应诉，但实践中对案件行政机关负责人应当出庭的案件没有具体的法律规定，这就为行政机关负责人提供了不出庭应诉的“正当理由”。

3、对行政机关负责人出庭应诉的监督制度不健全，没有强有力的制度支撑，实质保障约束力不强，难以充分发挥应诉制度的作用。当地政府也没有关于行政机关负责人出庭应诉的考核体系，法律对这一方面的规定还是处于空白，使得行政机关负责人可以打擦边球，让此项制度不能很好的得到实施。

三、对策和建议

针对前文发现的问题，结合审判实践，笔者认为，可以从以下几个方面来完善构建行政机关负责人出庭应诉制度：

1、加强对行政机关负责人的法治教育，即正确对待行政机关负责人出庭应诉工作。从司法实践来看，行政机关负责人出庭应诉制度，能够促使行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法现状和存在的问题，推进行政机关改进行政执法方式，提高行政执法水平，促进依法行政，从源头上减少行政争议。行政机关负责人出庭应诉是履行为人民服务和为群众排忧解难的职责，是实现“服务型政府”的重要举措。

在开庭前，发送应诉通知书，告知注意事项，其不出庭的后果—即很可能造成行政机关败诉。此外，法律规定行政机关负责人“应当”出庭应诉，说明出庭应诉是行政机关负责人的义务，对于应当出庭而不出庭的，要承担相应的法律责任。

2、如果行政机关负责人确实因为公务时间有冲突而无法出庭，要准备相应的证据材料，证明行政机关负责人确实因公不能出庭。委托相应工作人员出庭应诉的应当说明理由，对于行政机关负责人不能出庭，也要委托工作人员出庭应诉，法律不允许仅仅委托律师出庭，委托工作人员出庭的要向法庭说明理由。说明理由既是法律规定的义务，也是对司法权威的尊重，还是对行政相对人知情权的尊重。“说明理由”不能是笼统的，例如开会、工作忙、出差等，必须合法、具体、明确。法院也将依法对行政机关的“理由”进行审查。

3、将行政机关负责人出庭应诉情况纳入年终考核机制，根据出庭应诉率来定考核，倒逼行政机关负责人积极出庭应诉，从而达到立法要求行政机关负责人出庭应诉的目的。还可以建立公开机制，公开行政机关负责人出庭率与庭审表现公开机制，倒逼行政机关配合人民法院切实做好行政审判工作，回应公众对司法权威的期待。也可以通过司法与行政联席会议、人大常委会专题汇报会等渠道向人大、政府通报所有出庭行政机关负责人的出庭率和庭审表现，以此作为法治政府建设的重要考核指标。

四、结语

行政机关负责人出庭应诉制度是一项具有鲜明中国特色的、实践中行之有效的优良诉讼制度，我们在法治进程中，要注意总结行政机关负责人出庭应诉的经验和教训。这一制度既无域外法律可搬，也无域外实践可以借鉴。因此，我们应当在法治进程中，认真总结出庭应诉的经验，认真总结行政执法中存在的问题，适时反馈给人民政府和行政机关，适时将行政机关负责人出庭应诉作为法治政府建设的重要指标。通过这项工作，促使行政机关勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，严格规范公正文明执法，深入推进依法行政，加快法治政府的建设，达到行政机关负责人出庭应诉的立法目的和意义。

[1]此处统计的行政机关负责人既包括正职负责人和副职负责人，也包括党组成员。