摘要：香港基本法是一部授权法，基本法对法律解释权的配置及安排也体现了授权法的基本要求。《香港基本法》第158条中规定，全国人大常委会及香港法院享有基本法的解释权。但是由于两地法律价值与文化的差异，解释机制的缺陷，基本法的解释权也发生冲突矛盾。本论文通过分析行使基本法解释权存在的问题和发生冲突的原因，提出协调解释权的方法建议，以促进“一国两制”方针法律化。

关键词：香港基本法；宪法；解释权；全国人大常委会；香港法院

前言

香港基本法是依法治港的法律基石，它把“一国两制”这一基本国策和中央对香港实施的方针政策用法律的形式固定下来，为香港的顺利回归和长期稳定发展提供了法律保障。2014年，香港“占中”事件，漠视了香港基本法，严重挑战了宪法这一根本国家根本大法的权威，损害了中国内地与香港的和谐关系。自1997年香港基本法实施以来，享有香港基本法最终解释权的全国人大常委曾三次对香港基本法的有关条文作出解释。三次的“人大释法”在香港和内地都引起了巨大的争议,当中涉及到中央权威与香港高度自治的基本法解释权问题更是发人深思。本文就香港基本法解释权问题作初步研究，分析问题产生的原因,并寻求妥善解决解释权问题的途径。

一、我国宪法与香港基本法的关系

（一）香港基本法的性质及地位

香港基本法是我国社会主义性质的基本法律，是“一国两制”方针的法律化，是香港特别行政区的宪法性法律文件，是一部全国性的法律，也是一部授权法。香港基本法规定了我国的特别行政区制度，是密切联系国家的基本制度，是宪法原则和内容的延伸和具体化，属于宪法性法律。香港基本法是由我国最高立法机关全国人民代表大会根据宪法制定的，在中国法律体系中属于基本法律，是一部全国性法律。虽然香港基本法规定的主要内容是关于香港的高度自治权、独立的立法权与司法权，与内地的政治制度和社会生活文化制度有差异，但同时也规定了香港与内地关系的内容。因此，香港基本法应该在全国范围内实施，并且法律效力及于国家主权管辖的全部领域内。但香港的高度自治权不是香港固有的，而是来源于中央的授权，即香港基本法本质上是一部授权法。而且，高度自治不等于完全自治，而是以中央的授权为依据并以基本法所规定的范围和方式为限度。也就是说，香港处于国家的完全主权之下，中央授予香港多少权，香港就有多少权，没有明确规定的，中央还可以授予。

香港基本法是香港政府制定一切制度和政策的法律依据，是香港的最高法典，处于香港法律体系的最高地位，在香港具有最高法律效力，任何其他的法律文件都不得与之相抵触。一方面，香港基本法是根据宪法制定的，与国家宪法一起构成香港的宪政基础，是香港的宪法性法律，在香港具有基础性地位，所以香港政府必须以香港基本法为依据制定一切制度和政策，香港立法机关也必须以香港基本法为立法基础制定法律。另一方面，香港基本法是由全国人民代表大会制定的基本法律，是效力仅次于宪法的全国性法律，而不是地方性法规，在我国法律体系中具有较高的法律地位。

（二）宪法与香港基本法的关系

宪法是我国的根本大法，香港基本法是全国人民代表大会制定的基本法律，它的制定必须以宪法为法律依据，不得同宪法相抵触，因此，宪法和基本法的关系，同宪法和其他法律的关系一样，是“母法”与“子法”的关系。^[1]香港是中国领土神圣而不可分割的一部分，是地方行政区域，隶属于中央政府，所以其必然处于宪法效力的范围内。虽然“一国两制”政策和香港基本法赋予香港有高度的自治权，但“一国”是“两制”的前提和基础，不可能离开国家宪法去讲“一国”。因此，“一国两制”与宪法并不相抵触，也不构成宪法不能在香港适用的理由和障碍。宪法是香港成立和制定香港基本法的法律依据，整体上是适用于香港地区。但并非宪法的全部条款都必须在香港适用，在一定意义上可以认为，宪法中凡是涉及与香港自治范围内的事务相关条款一般不适用。宪法在香港的适用，是在全国适用的一种特殊情况。

二、香港基本法解释权的配置

关于香港基本法的解释权主体问题，香港基本法第 158 条明文规定，有法律效力的香港基本法解释权主体是全国人大常委会和香港特区法院，有部分学者称此为“二元制”或“双轨制”，而还有学者认为是“一元两级主从解释机制”。我比较认同后者的说法。

（一）全国人大常委会享有基本法的解释权

我国宪法立法法第42条和第67条明确规定，全国人民代表大会常务委员会享有解释法律的权力，其法律解释具有普遍约束力。香港基本法既然是宪法性法律，是全国人大制定的基本法律，其解释权就仅属于全国人大常委会，其他国家机关都不享有香港基本法的解释权。赋予全国人大常委会对香港基本法解释权是维护我国现有法制下宪法和法律解释体制的需要，是香港法律解释制度与内地法律解释制度统一的要求。这不仅符合了我国立法解释的传统，而且体现了我国以全国人大常委会立法解释为核心的法律解释体制，还保证了香港基本法在全国的实施。

从香港基本法第158条第1款的规定可以看出，全国人大常委会对所有的基本法条款都具有解释权，并且依据第4款的要求，全国人大常委会作出解释前需征询香港基本法委员会的意见。这不但体现了全国人大常委会对“港人治港”的尊重,而且保证了全国人大常委会对香港基本法法律解释的合理性，符合香港的实际情况。

（二）香港法院享有基本法的解释权

香港基本法第158条第二款使用“授权”二字，即表明了香港法院享有的基本法解释权，是授权的结果，而不是分权的产物。“授权”的意思是香港法院的解释权不是基于香港自身主权产生的，而是中央主权派生的。这种解释权是属于“行使权”，而并非“所有权”。这是全国人大常委会一方面授予部分解释权，另一方面又坚持了最终解释权的表现。

首先，香港法院享有对香港基本法的解释权，是由全国人大常委会授权的，而且该授权是有限制的。该限制是指香港法院只被授权解释香港“自治范围内的条款”和“其他条款”。“其他条款”是包括除中央与特区关系、中央人民政府管理的事务等以外的条款。而关系到中央政府管理的事项或者中央和特区关系的条款，并且该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，则需要根据法定程序，由香港终审法院依法提请全国人大常委会对有关条款作出解释。这显然是符合“一国两制”方针和高度自治原则，既保证了香港的司法独立性，又表明了香港是中国的一个部分。

其次，香港法院只能在审理案件时对涉及香港基本法的条款作出解释，无权主动对香港基本法作一般性解释。即倘若没有具体的案件牵涉到香港基本法的解释，香港法院不可以主动提起对香港基本法的一般性解释，唯有全国人大常委会才享有对香港基本法的抽象解释权，可对香港基本法的任何条款作出指导性的解释。这说明香港法院对香港基本法解释权的范围不同于全国人大常委会，全国人大常委会可以对香港基本法做事前、事中和事后解释，也可以采用抽象解释或具体解释，而香港法院则只能在诉讼中对香港基本法进行解释，即受限制的事中解释。

最后，享有香港基本法解释权的香港法院包括香港的各级法院。由于香港法院的基本法解释权是由中央授予的，为了保证“高度自治”和“港人治港”，香港基本法在制定时考虑到香港法律传统，即香港法院具有法律解释权，香港的立法机关不享有解释法律的权力。这是对香港原有的普通法法律制度的一种保留，体现了“一国两制”方针的法律化，尊重了香港原有法制传统和习惯。法律的解释权和审判权都是由法院来统一行使，法院的判决和解释均具有约束力，但各级法院所作出的判决和解释的效力不同。^[2]当然，级别越高的法院所作出的判决和解释效力越高，权威性越大。只有香港终审法院在受理上诉案件时对香港基本法自治范围内条款的解释，对香港其他级别法院才都具有普遍的约束力。

（三）全国人大常委会和香港法院解释权之间的关系

全国人大常委会的解释权和香港法院的解释权之间是一种主从性质的关系。全国人大常委会的法律解释权是来自于宪法的授予，是固有权，其对香港基本法的所有条款都具有解释权，这体现出全国人大常委会对香港基本法的解释具有全面性、全权性和主导性的特点。香港法院经全国人大常委会的授权，可以在审理案件时自行解释香港基本法有关香港“自治范围内的条款”和“其他条款”，香港法院的解释权具有从属性。而香港法院在审理案件时如需引用全国人大常委会已经作出解释的基本法有关条款时，必须以全国人大常委会的解释为准，但在此之前作出的判决不受影响，即此解释不具有法律上的追溯力。这体现了全国人大常委会对香港基本法的解释具有最高和最终的效力，香港法院必须服从有关的法律解释。

三、香港基本法解释权存在的问题

（一）香港基本法解释权配置问题

依香港基本法规定，对在审理案件时需要对非“自治范围内的条款”进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对案件作出不可上诉的终局判决前，是由香港终审法院提请全国人大常委员会对有关条款作出解释的。然而香港各级别法院都享有对香港基本法解释的权力，但香港基本法内却又没有明确规定如何解决香港内除终审法院外的各级法院在对案件作出可上诉判决的过程中，对关于非“自治范围内的条款”进行解释这一问题。而且由于香港终审法院对案件作出的裁决均不可上诉，这会导致出现对于某一非“自治范围内的条款”，香港终审法院无解释权，但香港其他各级法院却有解释权的奇怪现象。另外，提请全国人大常委会解释的主体只有香港终审法院，但在实践中，并不是每一个案件都是由香港终审法院作出终局判决的，更多时候是由香港其他各级法院完成的。但是香港基本法排除了香港其他各级法院提请全国人大常委会解释的权力，当其他各级法院遇到非“自治范围内的条款”需要解释，在作出不可上诉的判决之前，香港基本法没有明确规定香港其他各级法院要怎么办。

（二）香港特区法院的解释权问题

香港特区法院被授权解释香港“自治范围内的条款”和“其他条款”，但这个解释权的范围规定得过于原则和笼统，香港基本法并没有明确界定哪些是“自治范围内的条款”和“其他条款”，哪些是“关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款”（即非“自治范围内的条款”），也没有规定谁来最终判定，更没有解决解释权范围冲突的机制。香港基本法中明确牵涉到非“自治范围内的条款”内容的只有其第二章中所列举的 “中央和香港特别行政区的关系” 的条款。按照一般逻辑可推断出，除第二章以外的大多数条款，似乎就是香港“自治范围之内的条款”，就是香港法院可以作出解释的香港基本法条款。但事实上非“自治范围内的条款”却并不限于第二章的内容。由于对“自治范围内的条款”和非“自治范围内的条款”的界定缺乏一个明确的判断标准，在实践中，很可能会出现香港法院认为某一条款属于“自治范围内的条款”，而全国人大常委会却认为其属于非“自治范围内的条款”，并可能出现两者争夺案件管辖权的问题。香港基本法对自治范围条款界定的模糊性，使两者对某一条款的性质判断意见出现巨大差异，引起激烈的争议。

（三）香港基本法解释的程序问题

根据香港基本法第158条第3款规定，涉及解释非“自治范围内的条款”的，是由香港终审法院提请全国人大常委会解释，但这里只有提请条件却没有提请程序。同时，这个条款体现了全国人大常委会对香港基本法解释权的固有性与启动程序的被动性的冲突。香港终审法院能完全自主地决定是否将某一非“自治范围内的条款”提请全国人大常委会解释，若香港终审法院对非“自治范围内的条款”不提请或者拒绝提请解释而决定自行解释的时候，这实质上就剥去了全国人大常委会释法的前提条件。全国人大常委会因此处于极度被动的位置，默认结果则损害中央权威，跳过程序主动释法则损害“一国两制”的实践。^[3]而且香港基本法也没有明确规定该如处理这一问题。另外，该条款实际上是赋予了香港法院提请解释前的初步审查权，致使全国人大常委会的判断受制于香港法院，所作出的反应滞后于香港法院。再加上条款类别性质判断效力的不明确性，当出现香港法院与全国人大常委会理解不一致时，就不能提早将争议转化为法律问题，而必须等待全国人大常委会通过立法解释否定香港法院的司法解释。^[3]这样的做法在法律程序上并没有不妥，但却会让港人对“高度自治”的理念产生误解。

四、香港基本法解释权出现问题的原因

（一）香港与内地法律解释体制的差异

由于香港采用英国式的普通法体制，香港的法律解释权专属于法院。按照内地的法律解释主体划分，香港的法律解释属于“司法解释”。香港的立法机关负责制定法律，司法机关则负责解释法律。香港法院的“司法解释”必须从具体案件中产生，法院不能抽象地和随意地解释任何法律。在普通法制度下，法院通过有关案件的审理判决，对相关法律作的进一步补充和解释，形成判例。根据“遵循先例原则”，判例也因此构成法律体系的一部分。法院的司法解释被认为是“至高无上的”，最具有权威性。当然，法院解释法律并不是不受制约的。立法机关认为法院的解释违背了法律条款的含义，可以通过法定程序修改或者重新制定法律，从而推翻法院司法解释所成立的原则和规则。以后法院在同类案件的判决中就要按照新的法律来判决，即“制定法优于判例法”原则。

在我国内地，依据宪法和立法法的规定，全国人大制定基本法律，而法律解释权则赋予了全国人大常委会。因此，内地全国人大常委会的法律解释属于“立法解释”。法律解释作为全国人大常委会享有的一种独立权力，全国人大常委会解释法律不需要通过具体案件的审理来进行，这种解释可以是主动的，是对现有法律适用或适用范围的更充分的说明，是带有立法性质的。我国的法律解释按照不同的法律解释主体来划分，可以分为立法解释、司法解释、行政解释。其中，司法解释是因司法审判实际工作需要而设立的，仅最高人民法院和最高人民检察院享有司法解释权，其他各级司法机关无权行使司法解释权。

（二）香港和内地的法律解释效力不同

在普通法体制下，香港的法律解释中没有立法解释、司法解释和行政解释的区分，立法机关和行政机关无权对法律进行解释。因此，司法解释既是唯一的也是最高效力的法律解释。各级法院均具有司法解释权，但司法解释内部存在效力等级的区分。基于香港法院层级结构上的制约，终审法院的司法解释具有最高的效力，对其他级别的香港特区法院具有约束力，而其他级别法院所作的解释可约束较低的法院和本院且不得推翻上级法院的判决。另一方面，当香港特区法院做出推翻先例判决或补充的解释时，根据“新法优于旧法”的原则，做出时间较近的法律解释即取代以前的法律解释。香港法院包含司法解释的判决书一经做出，即成为“先例”，对后来的案件具有约束力。这种解释的目的并不限于“适用法律的问题”，而可根据案件需要涉及法律规定的方方面面，且其做出的判决具有一般效力。

宪法把宪法和法律的解释权赋予了全国人大常委会，中国内地实行的是由立法机关解释宪法和法律，以全国人大常委会的解释权为核心，各机关分工配合的法律解释制度。^[4]在我国内地地区的法律解释体制中，由于全国人大常委会的立法解释具有同法律几乎相当的效力，立法解释是带有准立法性质的，立法解释的权威在于其他解释之上，司法解释和行政解释都不得与之抵触，即一切关于法律的解释应以立法解释为准。而司法解释的目的在于是解决如何在“具体的司法行为中适用具体的法律”，并不具有立法行为要素。同时，我国内地没有判例法传统，故无法在司法实践中通过判例使法律解释产生与法律同等的拘束力。因此，在我国内地司法解释在性质上并无准立法性质，其效力上亦低于全国人大常委会的立法解释。

（三）香港和内地的司法文化不同

香港曾为英国的殖民地，其法制发展深刻的受到普通法传统的影响。立法和司法相互分离，立法机关负责立法，司法机关负责解释和适用法律。这体现了西方三权分立的宪政思想和权力配置。而在中国内地是实行人民代表大会制度的根本政治制度，立法权是高于司法权和行政权，三权并不完全平衡。从司法文化角度来说，以“立法解释优位”为理念的法律解释制度的内地与以“司法解释唯一”为理念的法律解释的香港，两者必然会因理念差异而产生冲突。一个强调全国人大常委会对香港基本法所做的立法解释是最终的，对于权力来源机关所做出的最高解释，香港法院必须遵守，在以后案件审理中也以该解释为准。一个受普通法的“司法解释至上”传统影响，认为只有法院对法律的解释才是正当的，认为法院对香港基本法的解释是唯一合理的。因此，两地在基本法解释问题上产生矛盾几乎是在所难免的。而且香港社会很难接受我国内地地区由立法机关自己解释自己制定的法律的这一模式，这也是香港法院坚持宣称对全国人大及其常委会的立法有权进行司法审查的深层原因之一。^[5]

五、协调完善香港基本法的解释权

（一）遵循“一国两制”前提原则

全国人大常委会享有对香港基本法的解释权是其固有的权力，而香港法院享有对香港基本法的解释权是被授权的。这既是“一国”的内在要求，又是“两制”的基本表现。我们在解决香港基本法解释权存在问题的过程中，必定要以“一国两制”根本原则为指导，不但要确保两地在香港基本法重大条款上能够取得统一的理解，保证香港基本法在香港的顺利有效实施，而且还要充分尊重香港的法制传统及其司法解释制度。所谓“一国”即我们必须保持国家主权的统一和领土的完整；所谓“两制”是我们必须对香港特区内所实行的不同社会制度采取宽容和尊重的态度，相互对各自的社会、法律传统有正确和深入的认识，在这一基本国策中，“一国”是目的，“两制”是手段。^[6]有些学者认为，全国人大常委会应行使对香港基本法解释的主导权，主动释法。但也有一些学者持相反意见，认为全国人大常委会应避免主动释法，以避免香港群众产生内地干预香港事务的想法，而损害其对“一国两制”的信心。但笔者认为，全国人大常委会是否应主动释法要分情况。在基本法解释权的问题上的具体表现，就是要保证全国人大常委会对香港基本法的最高解释权，在香港法院对香港基本法的解释出现违背中国宪法，损害国家主权的统一和领土的完整时，全国人大常委会应主动释法，纠正香港法院的错误解释。但同时，又要相互尊重对方的法律解释体制和对香港基本法的有关条款作出解释的权力，全国人大常委会应慎用自己的最终解释权，不任意限制香港特区法院对“自治范围内的条款”的解释权，但也不放弃对“自治范围内的条款”进行解释的权力。在基本法解释权的问题上，遵循“一国两制”原则，是协调解释权冲突矛盾的前提原则。

（二）加强中央与香港的法律交流，建立协调机制

在解释权问题上，内地与香港本身就因为法系传统的不同而产生了意见分歧，而香港基本法作为成文法在表述上又存在不可规避的模糊性地带，使得内地与香港双方产生很多不理解和不信任。因此，两地首先应以相互尊重的态度对待两地在法律解释体制上存在的差异，毕竟没有一种法律制度是完美的。其次，内地与香港双方亦可组织法律学者、法律工作者进行法律学术交流活动，相互增进了解两地的法律文化，建立互信理念。然后，应加强香港基本法委员会的作用，在香港基本法解释权问题上发挥主动性，为处理香港基本法问题提供建议。更重的是，要建立一个全国人大常委会与香港终审法院之间的协调机制，对有可能引发争议的事项进行协调，为内地与香港提供一个交流意见的平台。建立协调机制的目的是对可能引起争议的事项取得共识，这既表现了内地对香港自治事务和法院终审权的尊重，又有助于两地司法制度的“求同存异”。

（三）完善香港基本法解释制度

1.界定基本法模糊条款的内涵

由于香港基本法中存在许多“不纯粹性”条款，即某一条款中既涉及香港自治范围内的事务，又同时涉及中央人民政府管理的事务，并不能绝对的加以区分是属于“自治范围内的条款”，还是属于非“自治范围内的条款”。因此，不能通过制定一个明确和统一的标准或规则来区分两者。有学者提出，对这类界限模糊的条款，可以借鉴普通法国家的司法实践，适用“避免”学说。香港法院应该要学会“自我约束”，不要自行解释涉及中央事务及中央、特区关系的条款，对遇到此类情况时忠诚地履行提请义务，避免主动介入“政治性问题”或和“宪法性问题”，即便非要解释也要作出有利于主权者的解释。全国人大常委会也要学会“自我约束”，不对香港“治范围内的条款“行使解释权。这就是陈弘毅教授在 2000年曾经建议过，基本法第158条的理想实施情况是：全国人大常委会实行自我约束，不就自治范围内的条款行使解释权；香港终审法院也实行自我约束，不自行解释涉及中央事务及中央、特区关系的条款，对遇到此类情况时忠诚地履行基本法第 158条第 3款规定的提请义务，最终形成一个宪法性惯例。^[7]其实这也是全国人大常委会和香港终审法院在充分默契下形成的最典型宪法性惯例。

2.完善基本法解释的具体程序

除香港终审法院以外的香港其他各级法院，在对不可上诉的案件的审理过程中，需要对非“自治范围内的条款”进行解释，而该解释又“影响案件的判决”时，其他各级法院应报请终审法院，由终审法院依法定程序提请全国人大常委会对该条款作出解释。或者也可以依香港的司法独立原则，其他各级法院直接提请全国人大常委会进行解释。同时，对涉及非“自治范围内的条款”，香港法院作出不可上诉的终局判决前，“必须”提请解释，在没有作出不可上诉的终局判决前，“可以”提请解释。如果终审法院在作出终审判决前，没有按照基本法第158条第3款规定的程序经全国人大常委会审核批准而自行作出解释形成的判决，以不符合法定程序为由宣告判决“越权无效”。^[8]

结束语

享有香港基本法解释权的两大法律解释主体——全国人大常委会和香港法院，由于内地和香港的法律制度的巨大差异，两者在行使解释权时必然会发生冲突。香港基本法是香港稳定发展的保障，在实施中基本法的解释问题显得十分的重要。基本法解释权问题最核心的地方就是香港法院担心全国人大常委会行使的解释权会损害香港的司法独立，而中央则要保证“一国”这个前提条件。但是随着两地的交流日益密切，内地和香港的制度必然会相互影响，要求完善和理解基本法解释权的问题。因此，在解决基本法解释冲突问题上, 应该致力于寻求为双方共同接受的方法，尊重和包容双方的法律文化差异，以“求同存异”，实现“两制”的和谐，促进香港基本法的进一步完善。

参考文献

[1]黄志勇.港澳基本法要论[M].广州：暨南大学出版社，2012：38

[2]李宁.香港基本法解释体制研究[D].山东：山东大学，2011

[3]郭天武，邓文彦.香港基本法解释权的法律思考[J].政法学刊，2008,25(4)[4]郭天武，香港基本法实施问题研究[M].北京；中国社会科学出版社，2013.199

[5]孟烨.香港基本法解释研究[D].北京：中国地质大学，2013

[6]郭天武，莫景清.《香港基本法》解释制度的分析[J]

[7]王玄玮.香港基本法解释权的冲突与协调[J]. 云南大学学报法学版，2007，20（3）

[8]黄振.特别行政区高度自治权研究[M].厦门：厦门大学出版社，2013：121