一、新形势与人民陪审员制度

党的十八大报告提出要“要进一步深化司法体制改革”，在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将此提法明确为“深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度”。在十八届四中全会则首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，这在我们党历史上是第一次，这次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为全面推进依法治国从建设中国特色社会主义法治体系、宪法实施、建设法治政府、公正司法、增强民主法治观念、加强法治队伍建设和加强和改进党对全面推进依法治国的领导等七个大的方面作出决定，是我们全面推进依法治国方略的“北斗星”，指引我们在全面推进依法治国工作中不断前行。

司法体制改革是全面深化改革的重要组成部分，也是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要路径。党在全面推进依法治国方略过程中高度重视司法改革，可以说我国的司法事业迎来了一个新的春天。司法体制改革的一个重要的目标就是要实现司法公正，以前我们常以“司法是社会公平正义的最后一道防线”来强调司法公正的重要性，而当前，我们对于司法公正的认识达到了一个新的高度，那就是司法公正不仅仅关乎案件当事人的公正，而且对于整个社会的公正具有重要引领作用，而且如果司法不公，将对整个社会的公正具有致命的破坏作用。为此，习近平总书记在多个场合多次要求我们的司法工作必须“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也将此作为“保证司法公正，提高司法公信力”的一项重要内容并紧紧围绕这个目标，对于司法管理体制和司法权力运行机制作出了重要的战略部署。

在全面深化改革和党高度重视司法体制改革的背景下，上海、广东、吉林、湖北、青海、海南、贵州7省市成为首批司法改革试点，知识产权法院、跨行政区划法院、最高人民法院巡回法庭相继设立，我国的司法改革正如火如荼而又稳步有序地开展。而在此轮的司法改革中，有许多重大的改革举措是前所未有的，其中就有备受关注的 “法官员额制”和“法官责任终身制”。法官员额制和法官责任终身制分别是司法管理体制和司法权力运行机制改革的一项重要内容，法官员额制致力于建设一支精英型的审判队伍，而法官责任终身制则为了健全审判权力运行机制，落实司法责任制，与此相适应的便是完善主审法官、合议庭办案责任制，并且要求谁办案谁负责，这是顺应让审理者裁判，让裁判者负责司法规律的客观要求，无论是对于司法工作本身，还是对于法官个人而言，都大有裨益。

然而，我们注意到，在现行制度下，除了法院的专职法官之外，还存在一种“无袍法官”，那就是人民陪审员。“陪审制度是审判机关吸收法官以外的社会公众代表参与案件审判的制度。许多国家的法院都曾经实行或者仍然实行陪审制，由专职的法官与陪审员相结合审判案件。”()如为我们所熟悉的美国大小陪审团制度，但与美国陪审制度不同，我国实行的人民陪审员制度，是存在于刑事诉讼、民事诉讼以及行政诉讼三大诉讼之中，我国的三大诉讼法对此均规定了人民陪审员是合议庭成员来源，而全国人民代表大会常务委员会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》则系统地对人民陪审员的来源、权利义务等内容作出了规定。《关于完善人民陪审员制度的决定》第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”第十条第一款规定：“依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法参加审判活动，受法律保护。”从人民陪审员所享有和行使的权利（权力）来看，人民陪审员也是司法审判的法官。在学术界，一直存在着一种观点，认为陪审制度流于形式，应当逐步弱化，甚至可以取消。()在司法改革的的大背景下，司法管理体制和司法权力运行机制改革提出要实行“法官员额制”和“法官责任终身制”，这种轻视人民陪审员制度的声音恐怕会更大，人民陪审员制度在新形势下面临着更加巨大的挑战。

二、人民陪审员制度所面临的挑战

人民陪审员制度作为我国的一项陪审制度，在司法改革之前，实际上已经面临着诸多的挑战，毫无疑问，随着司法改革继续深入推进，人民陪审员制度将会面临的挑战不可能减少，只会更多更艰巨。而人民陪审员制度所面临的挑战，突出地表现在人民陪审员面临的问题，现笔者从法院书记员的角度，就观察到的人民陪审员面临的问题做一总结。

（一） “陪而不审”问题

人民陪审员制度遭受诟病最多的莫过于“陪而不审”问题，正是因为这一原因，导致法学界存在着取消人民陪审员制度的声音。而观察法庭庭审，庭审活动中确实存在一种直观的现象，那就是人民陪审员很少发言，有很多的人民陪审员甚至是从头至尾、乃至从其参与第一件案件的审理到其参与任期内最后一件案件的审理都不发言。当然，这里存在着普通社会大众的认识误区，仅仅以人民陪审员在案件审理之时是否发言来评判人民陪审员是否实际参与了案件审理显然是不妥当和非专业的，有学者就明确指出“陪审员是否独立、充分发表合议意见是衡量审与不审的关键”，()这种认识才是对于人民陪审员是否实际参与案件的审理的正确判断。

然而，我们也应认识到“陪而不审”不全是社会公众从庭审直观的感受中所得出的结论，这也是司法实务界和法学界所认识到的一种客观现象。这种现象是否普遍存在不可知，但是根据笔者的观察这种现象是客观存在的事实，既然是存在，那么对于司法工作来说都是一个问题。正确的司法工作应当遵从“审理者裁判、裁判者负责”的司法规律，既然人民陪审员作为合议庭的成员参与案件的审理，在裁判文书上署名，其理应就案件的处理发表独立的意见。但目前而言，“陪而不审”问题还是比较多的存在，很多人民陪审员对于自己参与审理的案件基本上只进行两项工作：开庭和签名，对于案件的事实认定和处理结果不关心，不过问，法官什么意见就是什么意见。这些都是人民陪审员“陪而不审”的体现，削弱了人民陪审员制度的价值实现。

（二） 司法业务能力问题

人民陪审员参与案件的审理，享有与法官同样的权利，在合议庭表决的时候，享有和其他专职法官同样分量的表决权，而人民陪审员“陪而不审”则没有将其表决权施于案件的处理，至少不够独立。而根据《关于完善人民陪审员制度的决定》第十条第一款规定的“依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法参加审判活动，受法律保护。”人民陪审员“陪而不审”看似放弃了行使法律赋予的权利外，其实际上还未履行法律为人民陪审员设置的义务。出现“陪而不审”的情形，有一个很重要的原因在于人民陪审员司法业务能力问题。

在很长的一段时间包括现今，人民陪审员法律素质不高被认为是人民陪审员制度运行效果不佳的主要原因，笔者在此无法确定是否是主要原因，但是可以肯定的是，人民陪审员法律素养或者往大的方面讲是司法业务能力，确实一定程度上限制了人民陪审员参与案件审理的效果。众所周知，通过国家司法考试不仅是法官的必备条件，甚至也是司法机关招考法律业务工作人员的必要条件，而国家司法考试所要测试的法律知识的广度和深度都并不简单，很多法学专业的经过多年的法学专业知识的学习通过尚且不易，而人民陪审员是从符合条件的公民之中任命的，很多人民陪审员之前甚至从未和法律打过交道，其对于法律知识的掌握可想而知。虽然人民陪审员在任期内都要求接受一定的培训，但是限于时间精力问题，培训的效果有限，因此其在履行人民陪审员职务中，往往没有自己的独立判断，仅仅附和其他法官的意见，最终导致“陪而不审”。

（三） 态度问题

    人民陪审员制度中的各方的态度问题在人民陪审员制度中也有很大的影响，甚至一定程度上决定了人民陪审员制度效应的发挥。在态度方面，笔者认为存在司法机关对待人民陪审员的态度和人民陪审员自身态度两个方面。

1.司法机关对待人民陪审员的态度

从司法机关的种类上来说，与人民陪审员相关的司法机关指的法院。法院对于人民陪审员的态度主要存在的问题，第一是重选任，轻管理。基层人民法院每次选任人民陪审员都作为单位的重要任务加以落实，但是一旦选任工作完成，对于人民陪审员的培训和管理就较为松散，原因固然有基层人民法院案多人少，没有多少时间和精力来对人民陪审员进行持续性的培训和优质的管理，而且人民陪审员本身有自己的本职工作，时间和精力有限甚至“难于胜任”，但这种松散的培训和管理与法院，特别是法院领导本身的重视程度有很大的关系。

第二是对于人民陪审员工作的认识上存在偏差。人民陪审员在参与案件审理之时，是“无袍法官”，与法官享有同样的权利。但是有的法院只是将人民陪审员视为补充审判力量的不足，这种现象在基层人民法院案多人少的现状下是很常见的，如法律规定，民事案件中对于公告的案件必须组成合议庭适用普通程序进行审理，那么有的法院在组成合议庭审理此类案件时往往就让人民陪审员参与审理，以便其他专职法官可以腾出时间去处理其他案件，实际上就是将人民陪审员当作审判力量的补充。还有的法官对于人民陪审员参与案件的审理无视人民陪审员的意见，认为人民陪审员不如自己专业，也不征询人民陪审员的意见，这种认识误区导致将人民陪审员即便有参与案件审理热情，却被泼了一瓢冷水。

第三是法院的一些做法实际上“伤害”到了人民陪审员。如司法实践中有的法院要求人民陪审员作为合议庭成员审理的案件往往都是公告的案件，公告的案件被告出庭应诉的情况非常少见，以至于很多人民陪审员参与审理的案件仅仅只有原告参加法庭的审理，一定程度上影响了人民陪审员参与案件审理的热情。还有的法院在有人民陪审员参与的案件审理之时，仅仅要求人民陪审员什么时候参加庭审，其余的审理活动基本无需人民陪审员参与，让人民陪审员无法感受自己作为合议庭成员的价值。又如有的法院仅仅告知人民陪审员参与审理的案件的性质和案由，很多人民陪审员在开庭之时，甚至开庭审理过后，对于案情都不熟悉，实际上影响了人民陪审员参与案件审理的效果。还有诸如合议庭讨论不征求人民陪审员意见，仅仅要求人民陪审员在合议笔录上签名，或者同是人民陪审员但是不同的人民陪审员参与案件审理的数量严重不均等等不够“尊重”人民陪审员的行为实际上都在一定程度上“伤害”了人民陪审员。

司法机关的这些导致人民陪审员制度效果不能很好发挥的态度并不是孤立存在的，实际上也会进一步影响人民陪审员自身的态度。

2.人民陪审员自身态度

如果说司法机关对待人民陪审员的态度是影响人民陪审员制度效应发挥的外因，那么人民陪审员自身的态度则是内因。根据哲学原理，外因是必须通过内因才能发挥其影响作用。人民陪审员自身态度对于人民陪审员制度的作用是直接性和根本性的。如果人民陪审员能够依法自觉地行使权利履行审判义务，作为熟知法律规定的法官也不可能刻意去为难人民陪审员。

客观地评判，人民陪审员不够积极主动参与案件的审理也是“陪而不审”现象存在的重要原因之一。很多人民陪审员是非常乐意作为合议庭成员参与案件的审理，但是由于担心自己法律知识贫乏，经验不足，对于案情的了解出现差错，难于有自己的见解，即便有也羞于表达出来导致无法积极主动参与案件的审理所以最后只有附和承办人的意见。如果人民陪审员能够积极主动地参与进案件审理过程中来，“陪而不审”的现象也能够得到很大的改观。

有的人民陪审员对于作为合议庭成员参与案件审理的职责范围认识不清，认为在接到人民陪审员出庭通知后，按时出庭参加法庭审理，之后在开庭笔录上和合议笔录上签名就完成了自己的陪审任务，甚至有时为了方便，还委托他人代签，对于判决的理由不关心，对于判决的结果不在意。殊不知，担任人民陪审员参与案件的审判不仅是人民陪审员的权利，也是法律规定的义务，仅仅将人民陪审员的工作职责定位于参加法庭审理，是对于人民陪审员工作的误解，也是对司法工作不负责任的一种表现。

应该说，态度问题是人民陪审制度面临的一个关键的挑战，司法机关和人民陪审员对于人民陪审的态度是否端正，直接影响到人民陪审员能否实际依法参与案件的审理。如果司法机关和人民陪审员端正了态度和认识，人民陪审员制度将会焕发出新的生命力。

三、新形势下坚持人民陪审员制度的优势

虽然人民陪审制度面临着这样那样的挑战，也存在这一些问题以至于有学术观点要将其取消，但是不可否认的是作为一项陪审制度，它具有独特的作用，笔者以书记员的身份观察所在法院人民陪审员制度的运作，发现其至少存在以下的优势。

1.为人民参与司法提供途径。对于社会上相当多的人来说，很少有机会甚至从来未有与司法活动有过交集，很多人对于司法的运作很好奇，而人民陪审员制度恰恰就可以提供一个供人民实际参与司法运作的机会。通过观察为落实人民陪审员倍增计划而选任出的新的人民陪审员，笔者发现他们对于参与司法审判的热情很高，态度也相当积极。从宏观上来看，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在保证公正司法，提高司法公信力内容中也要求保障人民群众参与司法，而继续坚持人民陪审员制度恰恰就是保障人民群众参与司法的一个重要的途径。我国是社会主义国家，法律是人民意志的体现，而“徒法不足以自行”，法律的作用需要通过法的适用来体现，司法作为法的适用的一项重要内容，保障人民参与司法，由人民通过法的适用来实际贯彻人民的意志是社会主义法治的题中之义。人民陪审员制度选任部分人民实际参与案件的审理，实际参与司法工作，可以充分落实人民司法为人民。

2.监督司法运行，促进司法公正。正如前文所言，司法是社会公平正义的最后一道防线，司法腐败也是最可怕的腐败。培根的至理名言“”也提醒我们，司法的公正是从每一个案件的裁判公正上体现出来的。人民陪审员制度吸收普通人民大众参与案件的审理，可以在一定程度上对于司法机关的司法工作进行监督，促进司法公正。

3.弥补法官专业不足，提升办案水平。所谓“闻道有先后，术业有专攻”，人民陪审员在法学专业上不及专职的法官，但是专职的法官仅仅精通法学法律还是不足以应对形形色色的案件，人民陪审员来源于社会的各行各业，对于某些专业性和技术性很强的案件，可以弥补法官专业上不足，由具备专业知识的人民陪审员参与案件的审理，如有些法院选任具有医学专门知识的人民陪审员参与对医疗损害责任纠纷案件的审理，这样有助于快速查明案情，提高办案效率，提升案件的审判质量。

4.提升人民法治观念，树立法治信仰。也许从当前的实际工作中要发现这样宏观的优势有些困难，但是笔者在从事书记员工作中发现，当前，法律在有些人面前成为一个矛盾的选择：当自己违反法律规定但是看似于自己有利的，便将法律规定视为无物，当别人违反法律规定损害了自己利益的时候，便将法律规定视为救星，这种只从自己利益出发来看待法律的价值的情形，极大地影响到法律的实施。笔者认为认识可以潜移默化，信仰可以点滴积累，通过人民陪审员制度的实施，可以让更多的原本与司法无交集的人民群众接触司法，参与司法，有助于引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，逐步树立起人民的法治信仰。

从这些方面来说，人民陪审员制度自有其存在的价值，而这些价值也是我们司法事业的追求。有学者认为人民陪审员的原初定位是实现司法民主，而该制度的具体设计和现实运作偏向了法律素质导致该制度难于发挥作用，人民陪审制度最大的价值应该回归司法民主。()这样的认识不无道理，所以，如果仅仅因为其在运行中存在某些不足便要“因噎废食”实属不值取。至于在实行“法官员额制”和“法官责任终身制”的司法改革中，人民陪审员制度是否会对这些改革措施产生掣肘，笔者认为，司法改革的目标与人民陪审员制度存在的价值有共通之处，我们所要做的工作并不是取消人民陪审员制度，而应该是针对制度运行中出现的问题加以完善，使其更好地发挥作用。

四、新形势下人民陪审员制度的完善

正如前文所述，人民陪审员制度在司法改革大环境下面临着一系列的挑战，而其又具有继续坚持这一制度的巨大优势，那么如何应对人民陪审员面临的挑战，最大程度地发挥出人民陪审制度的优势是摆在我们面前的一个课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经明确要求要“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这无论是对制度的设计者而言，还是司法工作具体操作者而言都是具有极其重要的指导意义。最高人民法院、司法部又为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于人民陪审员制度改革的部署，在2015年5月20日联合印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，选定了北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省市作为人民陪审员制度改革试点地区，推进人民陪审员制度的改革。笔者才识浅陋没有完善整个人民陪审员制度的能力，但愿意从自身工作所接触的人民陪审制度出发为人民陪审员制度的完善提供一些浅薄建议。

1.在人民陪审员的选任上，应注重人民陪审员知识结构的多样性，具体表现而言，就是职业的多样性。以往的选任人民陪审员，有相当大部分是党政机关和妇联的工作人员，()导致选任的人民陪审员知识结构趋同，人民陪审员的大众化还不够。职业和知识结构的多样性可以保证在更大的范围内选任人民陪审员，在专业性强的案件理上也可以保证有“行家”参与。另外，根在选任的程序上，据现有人民陪审员的选任办法，主要有单位推荐和个人申请两种，但是均存在局限性，如推荐人民陪审员的单位基本上都是机关企事业单位，而由于信息发布范围问题，个人申请实际上并不多，而且到底能否选任成功，没有具体的实施办法和监督办法，导致人民陪审员选任并不透明。笔者认为按照《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》中所要求的在选民之中随机抽选部分候选人，进行资格审查再征求其本人意见后决定是否任命不失是一个好的尝试。

2.在人民陪审员的使用上，由于并无强制性的规定，导致法院在使用人民陪审员的时候喜欢用“老熟人”，比如时间自由充裕的（无需太考虑人民陪审员是否有空），距离法院较近的（到法院领取材料、处理事物如签笔录方便），比较熟悉品行脾气的（如有些人民陪审员允许他人代签笔录，省去很多通知事务），这就导致人民陪审员在参与案件的审理数量上畸多畸少，严重不平均，一定程度上影响了人民陪审员的热情。《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》第十六条规定的“参与合议庭审理案件的人民陪审员，应当在开庭前通过随机抽选的方式确定。”看似是一个很好的使用方式，但是由于随机抽选并无明确的办法，也无监督，能否实际运行还需实践检验。但是如果有强制性的规定，比如将人民陪审员按照一定顺序排好顺序，由于人民法院受理的案件也设置了案号，那么只要需要组成合议庭审理的案件，除特殊类型案件如专业性很强的案件外，按照顺序选定人民陪审员作为合议庭成员，这样就可以保证每个人民陪审员都有机会参与案件的审理。但是这也存在操作上的难题，如转合议的案件，又如人民陪审员距离法院路途较远，需要人民陪审员多次过来法院办理相关事务并不方便。

3.在人民陪审员的审理范围上，笔者认为应当正视很多人民陪审员法律专业知识不足的特点，如果继续按照现有审理范围，就是全案综合审理，人民陪审员受制于法律专业知识不足，无法对于案件发表自己独立的意见，很容易导致“陪而不审”，而在司法改革要求下，法官责任是终身制的，如果出现因为人民陪审员的失误（可能性极小，但并非没有可能）导致案件错误，如果继续追究法官的责任显然不妥，而人民陪审员并非专职法官，其责任并非终身制，最终也可能导致错案无人担责的局面。黑格尔认为，司法审判行为是法律对个别案件的适用，这种适用可以分为两个方面，一是根据案件的直接单一性来认识案件的案情，二是使案件归属于法律之下。()黑格尔所认为的两个方面即是事实审理和法律适用，这样的案件审理方式即一般的三段论推理方式。案件事实的认定并不需要很多法律知识，许多案件的事实认定可以根据常人一般的思维逻辑即可以处理，甚至法官在审理案件时，对于很多事实的认定也无需调用法律知识，因此人民陪审员虽然在法律适用上不如法官专业，但是在案件的事实认定上，人民陪审员是可以胜任，如证据是否真实的，证据是否合法取得的等等。当然，事实和法律适用并非完全分离，有很多时候会互相缠绕的，但是由专业的法官对于法律适用作出判断，如举证责任的分配，人民陪审员对于案件的事实进行审理是可行的。这样，充分即充分保障了人民陪审员参与案件审理的权利，也使得主审法官、合议庭办案责任制可以得到落实。

4.保证人民陪审员参与案件的合议，人民陪审员是否真正参与案件的审理最为主要的体现在于是否对于案件发表自己独立的意见，而目前很多法院的人民陪审员之所以“陪而不审”除了前文所述的原因外，还有一个就是合议庭开完庭后，很少马上组织合议，而人民陪审员在开完庭后基本都选择回去，。如果合议需要再行通知人民陪审员过来，而单纯的电话沟通，在无案卷的情形下，如果经过较长时间人民陪审员也难于发表出自己独立的意见而只能附和法官意见。在人民陪审员仅仅对于案件事实而不对法律适用进行审理的前提下，一般每次开庭完毕，对于案件可以查实的案情基本上都能够确定，如果能够马上对于庭审中可以查明的事实进行合议，也能减少人民陪审员的奔波。

5.为人民陪审员履职提供必要的办公条件和案件信息告知。人民陪审员由于是在需要参与案件审理之时才来到法院，但是目前很多法院并无专门供人民陪审员办公的办公设备，甚至人民陪审员想要阅卷都无法满足，这无疑极大地影响了人民陪审员的陪审工作。针对人民陪审员在开庭之前难于对案件有个比较大概的了解，有些法院在向人民陪审员送达人民陪审员出庭通知书时将部分案卷材料复印给人民陪审员，这一方法可以借鉴。而针对目前很多人民陪审员对于案件处理结果不闻不问或者无从得知的情形，可以建立一定的信息反馈机制，及时告知人民陪审员其参与审理的案件判决结果、当事人服判与上诉情况、二审结果情况。

6.明确人民陪审员的权利与义务。人民陪审员参与案件的审理是法律规定的一项权利，同时其也必须承担一定的义务，比如履行案件审理义务、保守审判秘密义务等等。而观察当前人民陪审员履职过程中出现的一些问题，不仅存在人民陪审员所在用人单位无视人民陪审员的权利和义务，也存在司法机关忽视视人民陪审员的权利和义务的问题，前者如人民陪审员参与案件审理不准假，后者如忽视人民陪审员对于案件发表的意见，案件处理不征求人民陪审员意见等等。另外很重要的一方面是人民陪审员自身对于自己的权利与义务也不是非常清楚，对于侵犯自己参与案件审理的权利无法抗争维护，忽视自己所承担的按时出庭审理案件的义务、保守审判秘密的义务，这些行为都会对人民陪审员制度造成巨大的破坏作用，对于司法的严肃性也产生巨大的负面效果。因此，明确人民陪审员的权利和义务，并且通过各种方式保障人民陪审员正常履职的权利，促使人民陪审员履行好其应承担的义务，是完善人民陪审员制度的不可或缺的一环。